Il D.Lgs. 229/99 di riforma del servizio sanitario, ha ridisegnato un nuovo modello di relazioni tra Regione, enti locali e aziende sanitarie basato sul pieno coinvolgimento di ciascun livello di governo al processo decisionale e su di una effettiva cooperazione\collaborazione tra ogni attore del sistema grazie alla Conferenza dei Sindaci prevista dal 14° comma dell’art. 3[1] secondo cui «Nelle unità sanitarie locali il cui ambito territoriale coincide con quello del Comune, il Sindaco, al fine di corrispondere alle esigenze sanitarie della popolazione, provvede alla definizione, nell’ambito della programmazione regionale, delle linee di indirizzo per l’impostazione programmatica dell’attività, esamina il bilancio pluriennale di previsione ed il bilancio di esercizio e rimette alla regione le relative osservazioni, verifica l’andamento generale dell’attività e contribuisce alla definizione dei piani programmatici trasmettendo le proprie valutazioni e proposte al direttore generale ed alla regione. Nelle unità sanitarie locali il cui ambito territoriale non coincide con il territorio del Comune, le funzioni del Sindaco sono svolte dalla conferenza dei Sindaci o dei presidenti delle circoscrizioni di riferimento territoriale tramite una rappresentanza costituita nel suo seno da non più di cinque componenti nominati dalla stessa conferenza con modalità di esercizio delle funzioni dettate con normativa regionale».
Si tratta di una norma fortemente voluta dall’allora ministro Bindi per restituire un ruolo alle comunità locali.
In sostanza alla Conferenza dei Sindaci viene affidata una funzione di indirizzo politico, lasciando al direttore generale delle aziende sanitarie locali la funzione di gestione.
A ben riflettere si tratta di un ruolo molto importante.
Con la locuzione “indirizzo politico” ci si riferisce generalmente alla fissazione di fini ed obiettivi da conseguirsi, una funzione che è propria delle comunità sociali rappresentate appunto dai Sindaci in seno alla Conferenza[2].
Desidero ricordare che la prima norma sulla separazione della funzione di indirizzo politico dalla gestione nella gestione della cosa pubblica viene fatta risalire all’art. 3 del D.lgs 29/1993, poi ripreso dall’art.4 del D.lgs 165/2001 secondo cui «Gli organi di governo esercitano le funzioni di indirizzo politico-amministrativo, definendo gli obiettivi ed i programmi da attuare ed adottando gli altri atti rientranti nello svolgimento ditali funzioni, e verificano la rispondenza dei risultati dell’attività amministrativa e della gestione agli indirizzi impartiti».
Peraltro è fuor di dubbio che tanto il direttore generale delle aziende sanitarie locali goda di poteri e competenze proprie che lo pongono in rapporto all’organo di indirizzo politico (la Conferenza dei Sindaci) in una posizione di necessaria interconnessione caratterizzata da una distinzione dei ruoli (non si tratta di una separazione), in un rapporto di naturale comunicazione[3].
Da quanto sopra nasce la necessità di una collaborazione continuativa[4] dalla fase della predisposizione della programmazione a quelle del controllo e della valutazione.
Al riguardo tutte le Regioni hanno emanato norme per dare concreta attuazione a questa disposizione in molti casi attribuendo alla conferenza anche competenze in materia sociale e definendone maggiormente le funzioni:
a) definizione, nell’ambito della programmazione regionale, delle linee di indirizzo per l’impostazione programmatica delle attività dell’azienda unità sanitaria locale;
b) esame del bilancio pluriennale di previsione e del bilancio di esercizio dell’azienda unità sanitaria locale e trasmissione alla Giunta regionale delle relative osservazioni;
c) verifica dell’andamento generale dell’attività dell’Azienda unità sanitaria locale;
d) contributo alla definizione dei piani programmatici su singoli obiettivi dell’azienda unità sanitaria locale;
e) trasmissione delle proprie valutazioni e dei propri suggerimenti al Direttore generale e alla Giunta regionale che sono tenuti a fornire entro trenta giorni risposta motivata;
f) partecipazione alla valutazione dei risultati della gestione e dell’attività del Direttore generale avendo riguardo agli obiettivi assegnati nel quadro della programmazione regionale con particolare riferimento alla efficienza, efficacia e funzionalità dei servizi sanitari (lettera e› del comma 2-sexies dell’art. 2 del D.lgs.502/1992 e 6° comma dell’art.3 D.lgs. 502/1992 aggiunto dalla L.419/1998).
Come si vede di tratta di compiti molto rilevanti attinenti alla programmazione, al controllo e alla vigilanza, al bilancio e alla sua gestione, alla valutazione della performance del direttore generale ecc.
Ogni Conferenza avrebbe dovuto dotarsi di un regolamento dei lavori e per disciplinare la presenza del pubblico, ma ancora molte non l’hanno fatto.
Le sedute dovrebbero essere pubbliche per legge ma è raro che venga fatta una informazione preventiva così i cittadini non riescono a partecipare.
I Sindaci, che rivestono per legge il ruolo di autorità sanitaria locale, non si rendono conto dell’importanza delle funzioni che sono state affidate alla Conferenza, ma spesso abdicano alla funzione di indirizzo lasciando che sia il direttore generale dell’azienda sanitaria a fissare gli obiettivi oppure delegando assessori che talora votano a favore dell’approvazione degli atti più importanti dell’Azienda senza neanche comprendere bene cosa fanno. Nei fatti prevale spesso la politica così i componenti della Conferenza che appartengono allo stesso partito politico del presidente della Regione (che ha nominato il direttore generale) tendono ad approvare acriticamente ogni proposta presentata, mentre quelli dell’opposizione le contrastano anche loro senza una valutazione reale
[1]V.CERULLI IRELLI, Lineamenti di diritto amministrativo, Giappichelli Editore, Torino 2017
[2]Enciclopedia Treccani, voce “Indirizzo politico”
[3]M.G. URSO, Il principio di distinzione tra funzioni di indirizzo politico e di gestione negli enti locali, «Diritto&Diritti» ISSN 1127-8579,2017
[4]V. OTTAVIANO, Rilievi in tema di dirigenza di Comuni e province, «Le Regioni» n.6/1992, pag. 1658
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